Hameenlinna: la città finlandese esempio di eccellenza per il management locale [1]

di Harald Plamper[2]

Abstract

Nel 1998 il settimanale tedesco “Die Zeit” riportava un servizio sulla riforma manageriale in atto nella città finnica di Hameenlinna. La domanda che sorse subito spontanea era: perché sono da considerarsi di interesse Hameenlinna e le modalità di governo locale in essa adottate?

L’autore dell’articolo citato riteneva che il caso meritasse ampie attenzioni e che la città potesse fornire un valido modello per le riforme di tipo manageriale in tutte le città della Germania. Attualmente Hameenlinna è considerata uno dei casi esemplari di città che hanno sperimentato una riforma radicale e di successo. I politici e i funzionari pubblici si recano presso di essa per constatare “sul campo” gli effetti concreti delle innovazioni e delle trasformazioni introdotte. Il caso merita anche un approfondimento da parte degli studiosi di public management italiani? Il contributo fornisce un’introduzione al modello di Hameenlinna, collocandolo nel più ampio contesto dei processi in corso a livello internazionale e promuovendo una riflessione sulle ragioni di successo del suo paradigma.

1) La riforma manageriale: il modello di Hameenlinna[3]

In Finlandia, così come in tutti i paesi del Nord Europa, ai governi locali sono affidate molte delle linee programmatiche e delle funzioni dello Stato sociale e il loro ruolo nelle attività pubbliche è andato progressivamente aumentando nel corso degli anni. Allo stesso tempo e come conseguenza di ciò si è assistito anche ad un significativo ampliamento della funzione regolatrice del governo centrale. La situazione finanziaria della città di Hameenlinna prima e dopo le crisi dell’Unione Sovietica del 1991 ed il crollo del PIL finlandese (cfr. box 1), sebbene migliore di quella di altre realtà, era precaria.

Box 1: Hameenlinna

Hameenlinna è situata nello orlo della vasta campagna dell’entroterra finlandese, circa 100 km a nord-ovest di Helsinki, la capitale della Finlandia. Fondata nel 1639 in corrispondenza di un preesistente centro di commercio, Hameenlinna è diventata una delle più grandi città del paese (46.000 abitanti). In essa è nato il famoso compositore Jean Sibelius.

Il bacino di utenza di molti dei servizi di Hameenlinna è di circa 90.000 persone, tenendo conto del pendolarismo verso la città. Molti pendolari quotidianamente giungono ad Hameenlinna per lavorare, altri, in misura minore, si recano nell’area metropolitana di Helsinki. I collegamenti si basano su un’autostrada, una ferrovia, una rete di canali navigabili e un aeroporto distante 90 km. L’economia è basata principalmente su servizi, in larga proporzione di natura pubblica (la città ha una lunga tradizione di centro amministrativo, militare e per l’istruzione). Dopo la severa recessione seguita alla caduta della “Cortina di Ferro” nel periodo 1989-91, e in conseguenza del declino economico dell’Unione Sovietica, a quel tempo il più importante partner commerciale della Finlandia, l’investimento privato è notevolmente aumentato.

Hameenlinna e le città confinanti insieme gestiscono un ufficio per lo sviluppo e con l’Istituto Politecnico Hame un centro tecnologico per l’accumulazione di know-how e la commercializzazione dell’acciaio e del metallo laminato. Per quanto riguarda l’assistenza sanitaria, la città si avvale di un sistema basato su medici di base responsabili per diversi gruppi della popolazione. I trattamenti di tipo specialistico sono forniti dall’Ospedale di Kanta-Hame (l’ospedale è funzionalmente dipendente dal Comune). Nuovi servizi sono stati sviluppati per gli anziani.

Nonostante le intense, anche se instabili, relazioni con il suo vicino orientale, la Finlandia presentava stretti legami con altri paesi del Nord Europa. In tale regione, il Progetto Comuni Liberi (Free Commune Experiment[4]), iniziato negli anni ottanta, aveva riconosciuto ad alcune città degli status particolari a scopo sperimentale, in base ai quali molte regole normalmente imposte agli enti locali non sarebbero più state applicate a tali realtà. L’intento era quello di indurre una sorta di “cambiamento dal basso” sulla base della convinzione riassunta nel motto secondo il quale “chi indossa la scarpa sa meglio degli altri dove essa non calza bene”. Sebbene Hameenlinna fosse già stata impegnata in riforme manageriali prima dell’esperimento citato, la città colse l’opportunità offerta dal progetto e nel 1989 divenne uno dei 56 “comuni liberi” finlandesi cui era riconosciuta la facoltà di derogare alle norme e alle regole nazionali che normalmente venivano applicate agli Enti Locali.

Il percorso di riforma seguito generalmente dai “comuni liberi” era fondato su interventi finalizzati al miglioramento delle strutture organizzative prevalentemente sulla base dell’introduzione di logiche di “management by objectives”, scegliendo cioè strategie di tipo pubblico (e non basate su un maggiore coinvolgimento dei cittadini né su strategie market-oriented per l’introduzione di meccanismi di concorrenza).  La finalità degli interventi di questo tipo risiedeva nel:

·                                 contribuire alla definizione di una nuova visione del ruolo dei politici, più focalizzata sulle decisioni relative alle questioni di indirizzo che sui dettagli (riduzione del numero delle commissioni);

·                                 trasformare le organizzazioni rendendole più “orizzontali”;

·                                 realizzare il decentramento mediante attribuzione di maggiori competenze al livello locale (adozione di budget globali al posto di particolareggiate prescrizioni dei compiti e affidamento di attribuzioni in materia di istruzione, assistenza e pianificazione urbana);

·                                 deregolamentare e delegare funzioni e competenze dal livello politico a quello manageriale e da questo ai livelli operativi;

·                                 incrementare la professionalità del personale attraverso un arricchimento delle mansioni;

·                                 introdurre meccanismi di management per risultati;

·                                 istituire imprese pubbliche in forma di società privata.

2) La prima fase della riforma

Uno dei primi studi[5] relativi alle riforme di Hameenlinna la colloca nel contesto menzionato e sottolinea il carattere olistico e più intenso del suo processo di riqualificazione rispetto alle esperienze degli altri “comuni liberi” finlandesi. Hameenlinna infatti ha:

·                                 ristrutturato la sua organizzazione riducendo il numero delle Commissioni da 25 (più 23 commissioni scolastiche, una per ogni scuola) a 9 e ridimensionando di conseguenza l’apparato amministrativo (i dipartimenti generalmente hanno rapporti con una sola commissione). Il settore sociale (con l’eccezione delle istituzioni al servizio degli anziani) è stato riorganizzato su base territoriale, cercando di sfruttare i vantaggi della vicinanza agli utenti, dell’orientamento ai risultati e delle sinergie derivanti dalla combinazione di differenti servizi sociali. Le amministrazioni tecniche e quelle deputate alla pianificazione sono state altresì associate a centri di risultato e gestite sulla base di indicatori di efficienza e qualità. I centri di risultato sono stati introdotti sotto gli auspici della “Società Finnica dei Governi Locali” ed è stato sviluppato un sistema di misurazione dei risultati, dapprima applicato al settore tecnico, successivamente a quello sociale e quindi in tutti gli altri;

·                                 realizzato ampi interventi di decentramento e delega di funzioni specialmente introducendo nuove procedure di budgeting e creando una nuova interfaccia tra organi politici ed amministrazione. Hameenlinna è diventata una delle città più decentrate di tutta la Finlandia. I membri del Consiglio e i top manager, oltre ad operare secondo le linee guida della riforma, hanno contribuito attivamente alla sua progettazione ed hanno espresso le loro posizioni di favore nelle inchieste e nei sondaggi d’opinione;

·                                 delocalizzato e democratizzato (identificando azioni per accentuare la partecipazione diretta dei cittadini) i suoi servizi attraverso fondi regionali per lo sviluppo, la concessione di forme di autonomia ai centri giovanili e più energicamente tramite la cooperazione in ambito di pianificazione urbanistica a livello di quartiere, allo scopo di migliorare in generale la qualità della vita, l’ambiente, l’efficacia e l’efficienza dell’amministrazione. Queste attività di quartiere fungono anche da indicatori per eventuali problemi che potrebbero sorgere in futuro. L’obiettivo è stato quello di consolidare la coesione a livello di zona e promuovere la solidarietà e la cooperazione come principi generali dell’operare;

·                                 costituito, insieme a 9 città limitrofe, un’impresa di diritto privato per la produzione e l’erogazione di servizi sociali che presta la sua opera, oltre che alle città fondatrici e proprietarie, anche a clienti esterni (tra cui il principale è lo Stato);

·                                 ampliato e intensificato gli sforzi per la formazione permanente della forza lavoro.

Le posizioni dei politici e dei funzionari erano, in generale, assai favorevoli alla riforma (addirittura i primi erano spesso più soddisfatti dei secondi) e tutti evidenziavano l’effetto positivo delle trasformazioni introdotte su diversi aspetti del proprio lavoro.

Questi sono gli aspetti salienti della riforma secondo Krister Stahlberg (Abo-Academy, Finlandia, 1993).

Un’altra valutazione del caso in analisi fu effettuata nel 1994 da Frieder Naschold del Berlin Science Centre in un approfondito studio comparativo sui livelli centrali e locali di Regno Unito, Svezia, Finlandia e Germania, commissionato dal Ministero del Lavoro[6] finlandese. Lo studioso, ordinando i paesi secondo il momento di introduzione delle riforme e il loro grado di intensità, assegna al Regno Unito il ruolo di precursore, alla Svezia la seconda posizione, alla Finlandia la terza e alla Germania la quarta (centrando l’attenzione soprattutto sui livelli locali). Tuttavia, lo stesso Naschold non mancò di osservare che le riforme degli enti locali nel Regno Unito sono meno vaste di quelle svedesi e finniche, basate su approcci più globali e onnicomprensivi[7].

Nello studio in questione Hameenlinna è analizzata in dettaglio.

Quanto è stato appena descritto nella valutazione di Stahlberg appartiene, secondo Naschold, alla prima ondata delle riforme.

3) le successive fasi della riforma

La fase successiva è stata prevalentemente legata:

·            al ripensamento e alla riclassificazione dei servizi della città secondo le categorie: servizi fondamentali, servizi di base, servizi legati alla qualità della vita e servizi speciali,

·            all’attribuzione di un interesse prioritario ai meccanismi di valutazione e misurazione del valore,

·            alla conseguente costruzione di strutture per il budgeting.

L’aspetto più importante di questa seconda fase, che va sotto il nome di “Progetto di Sviluppo dei Servizi” (PALKE), era il coinvolgimento di tutta l’organizzazione, dal livello politico al top management a tutti i lavoratori. I livelli gerarchici continuavano ad esistere, ma i compiti e le attribuzioni venivano affidati seguendo le modalità tipiche della contrattazione e non più tramite l’imposizione di ordini da eseguire[8].

Al momento di intraprendere la terza fase, Hameenlinna aveva compreso che l’esperienza del “Progetto Comuni Liberi”, l’introduzione di un management basato sui risultati e l’orientamento dei servizi all’utente erano stati passi fondamentali che le avevano consentito di raggiungere alcuni obiettivi fondamentali: riduzione della burocrazia, diminuzione progressiva dei costi e incremento della partecipazione. A questo punto la riforma poteva ritenersi compiuta e “autosufficiente”; si trattava ora di aspirare ad un nuovo livello qualitativo, convinzione derivante dall’osservazione dei risultati raggiunti da altre città e dal loro confronto con quelli di Hameenlinna. Questa nuova fase è quella che conduce alla creazione del “Modello di Hameenlinna” e può essere paragonata ad un ombrello sotto il quale vanno a convergere differenti idee e tematiche. Hameenlinna ha cercato di ottimizzare il ricorso a diversi stili e strumenti di management rendendoli il più possibile adeguati e coerenti con le sue caratteristiche di contesto e locali. Gli elementi che si ritenevano più importanti in quest’ottica erano il consolidamento della “customer orientation”, l’introduzione di sistemi di incentivazione e di meccanismi di concorrenza e di mercato.

Nel 1995 Hameenlinna introdusse le Carte dei Servizi, sul modello inglese del Braintree. Esse costituiscono impegni o garanzie che la città rilascia ai cittadini relativi al mantenimento di determinati standard qualitativi dei servizi erogati, in relazione a fattori quali tempo, accessibilità, costi. La garanzia si suppone essere così concreta da consentire la misurazione in termini quantitativi, riconducibili a formule del tipo: “La spalatura della neve comincia dopo che sono caduti 5 cm”. Le Carte definiscono le modalità per esporre reclami e fissano il diritto a risarcimenti pecuniari qualora il servizio prestato non sia all’altezza degli standard promessi: “Vi diamo 1500 marchi finlandesi per ogni mese in cui non riusciamo a garantire un posto all’asilo nido per vostro figlio”. Le Carte dei Servizi, attualmente 17 in totale, usano come parametri base di riferimento le migliori prestazioni degli stati sociali del Nord Europa e promuovono l’innalzamento del livello qualitativo medio dei servizi erogati. L’utilizzo delle Carte è ritenuto un valido strumento per garantire relazioni democratiche con gli utenti, riconoscere loro maggiori possibilità di influire sul livello delle prestazioni e sviluppare meccanismi di controllo della qualità.

Un altro importante aspetto del Modello di Hameenlinna è il “customer feedback”, per il quale essa si è ispirata alla città olandese di Delft. Grazie a regolari e sofisticati sondaggi d’opinione, Hameenlinna ha sviluppato complessi sistemi di retroazione esterni e interni. La partecipazione e il coinvolgimento di cittadini e utenti sono promossi tramite incontri tra diversi gruppi della società civile (tra genitori e insegnanti, tra gli abitanti di un quartiere ecc..).

Una recente iniziativa mostra come Hameenlinna abbia ulteriormente incrementato l’interazione con i cittadini superando i confini verticali ed orizzontali che la separavano da questi. Gli “Anticipation Dialogues”[9] costituiscono un valido strumento di coinvolgimento di persone che ricoprono diversi ruoli nella società finalizzati a cogliere i bisogni più urgenti della collettività. L’iniziativa iniziò nel 1999 con l’esame di un progetto per lo sviluppo di servizi inter-settoriali di tipo psico-sociale per bambini e famiglie e di servizi inter-settoriali per anziani. Tutti i partecipanti (circa 200) si trovavano in una stanza nella quale erano stati posti tre tavoli per gruppi di riflessione: uno per i prestatori di servizi (livello operativo), uno per i manager e uno per i politici. Ad ogni gruppo era associato un moderatore. Ai partecipanti fu chiesto di prendere parte ad un esperimento di descrizione della loro visione di determinati aspetti della realtà cittadina da una prospettiva futura. Riportiamo[10] le domande sottoposte ai diversi gruppi nel 1999:

1) Gli autori, in qualità di moderatori, presentano ai funzionari tre domande:

a.                   Supponete che ci troviamo nel Giugno 2000. L’implementazione dei servizi inter-settoriali legati ai bambini sta funzionando in modo soddisfacente. Descrivete come immaginate che essi siano adesso (giugno 2000).

b.                   Chi vi ha aiutato contribuendo al successo dell’iniziativa?

c.                   Quali erano i principali motivi di preoccupazione “un anno fa” (in realtà oggi), e cosa li ha attenuati?

2) A questo punto i manager situati nel secondo tavolo sono chiamati a riflettere sulle seguenti questioni (intanto tutti gli altri partecipanti ascoltano):

a.                   Avete sentito come stanno le cose “adesso, nel giugno 2000” secondo la visione dei vostri impiegati. Continuando a supporre di trovarci in tale momento, descrivete la vostra visione dello sviluppo dei servizi in questione dal vostro punto di vista.

b.                   Avete anche ascoltato i motivi di preoccupazione dei funzionari “un anno fa” e la descrizione degli aiuti che ricevettero, anche da voi. Descrivete come li avete appoggiati nel periodo giugno 1999 - giugno 2000.

3) Dopo questa riflessione, i politici al terzo tavolo rispondono alle seguenti domande:

a.                   Avete ascoltato la situazione “adesso nel giugno 2000” nelle parole dei lavoratori e dei manager. Sempre supponendo di trovarci nel giugno 2000, descrivete adesso la vostra personale visione della medesima realtà.

b.                   A proposito delle preoccupazioni espresse “un anno fa”, qual è stato l’appoggio che voi avete fornito allo sviluppo del progetto tra il 1999 e il 2000?

I partecipanti ascoltavano e raccoglievano dati e impressioni che poi interiorizzavano e facevano proprie. L’importanza dell’esperimento risiede proprio nella comprensione dell’essenzialità delle interazioni tra i detentori di interessi diversi, partendo dal presupposto che raramente i singoli possono avere una visione completa di una situazione. Focalizzarsi sulle preoccupazioni e i problemi attuali da un punto di vista futuro è certamente meno minaccioso e paralizzante che farlo in modo diretto senza il filtro dello sfasamento temporale. “Immaginare un futuro positivo in cui gli ostacoli sono stati superati e le preoccupazioni del presente sono affrontate in un modo che consente di centrare la discussione sulle possibilità di soluzione, non permettendo ai problemi di oscurare il futuro”[11]. Gli Anticipation Dialogues costituiscono ormai uno strumento consolidato per trattare i bisogni più urgenti della collettività e proporre risposte risolutive a questioni insidiose consentendo alla gente di far emergere le proprie preoccupazioni.

Per i servizi agli anziani fu allestito un forum speciale di dialogo chiamato “Seniortalkoot”.

Un altro punto fondamentale del Modello di Hameenlinna è il management strategico. Dal momento che la città è sia fornitrice di servizi che garante della loro qualità, la gestione del processo è stata impostata secondo le seguenti linee:

·                  “la ricerca di una continua integrazione tra l’amministrazione e i soggetti esterni ad essa secondo una prudente gestione di sistemi a rete;

·                  il coordinamento dei processi interni tra tutti i settori dell’amministrazione;

·                  l’individuazione di un equilibrio tra decentramento dei poteri e mantenimento di funzioni di controllo centrale”[12].

Hameenlinna considera il proprio ruolo complementare a quello di molti altri soggetti che erogano servizi strumentali all’incremento del benessere collettivo ed enfatizza la necessità di operare secondo reti di collaborazione che coinvolgano i diversi attori. Un’abile attività di creazione e gestione di network è ritenuta un punto fondamentale e i funzionari sono istruiti a tale scopo.

Box 2: La rete internazionale “Le Città del Domani” della Fondazione Bertelsmann

La Fondazione Bertelsmann, la più grande fondazione tedesca, ogni anno assegna il Premio Carl Bertelsmann per i risultati più eccellenti nel settore pubblico. Nel 1993 il riconoscimento andò a due città: Christchurch in Nuova Zelanda e Phoenix in Arizona. Hameenlinna fu esaminata dagli esperti della giuria e collocata nel gruppo delle dieci città con le migliori performance.  Tali città domandarono alla fondazione di promuovere la costituzione di un network sotto i suoi auspici. Hameenlinna ha avuto un ruolo molto attivo nell’iniziativa. Nel primo periodo di lavoro (dal 1993 al 1995) si occupò di riorientare le attività dell’amministrazione verso i cittadini. La “piccola democrazia” doveva costituire uno degli aspetti chiave della città affiancandosi alla “grande democrazia”, basata sulle elezioni. Nella seconda fase dei lavori (dal 1995 al 1997) l’attenzione fu focalizzata sulla partecipazione dei cittadini (tramite l’introduzione di sistemi di pianificazione e produzione compartecipata e condivisa relativi a tutti i servizi offerti alla collettività); in quest’ambito la città si distinse dalle altre componenti il network[13]. Tra le iniziative maggiormente apprezzate ricordiamo il primo Sistema di Carte dei Cittadini in Finlandia, l’uso regolare, metodico e innovativo delle ricerche, la pianificazione effettuata sulla base della compartecipazione tra le diverse unità dell’amministrazione e l’introduzione della libertà di scelta in tutti gli ambiti consentiti. Nella terza fase del lavoro (dal 1997 al 2000) Hameenlinna coordinò le attività delle differenti città (di Svezia, Danimarca, Estonia, Germania, Giappone) in merito alla tematica comune del management strategico, promuovendo la sperimentazione di servizi per gli anziani.

Nel quarto ciclo di lavoro ci si propone di istituire indicatori della qualità di vita per effettuare rilevazioni in modo integrato in tutte le città componenti il network.

4) Hameenlinna nella connessione internazionale

In definitiva, per molteplici ragioni Hameenlinna può essere collocata nel contesto dei processi di riforma delle pubbliche amministrazioni in atto a livello internazionale basati sul paradigma di New Public Management. Il principio base cui si ispira l’iniziativa della città può essere così riassunto: i poteri e le responsabilità per l’utilizzo delle risorse (finanziarie e umane) sono affidate alle unità incaricate dell’erogazione e prestazione dei servizi. Come contropartita di questo pronunciato decentramento tali unità sono tenute a fornire continui report relativi alla propria attività al livello centrale. Si cerca così di conseguire un buon livello di responsabilizzazione di tutti i soggetti coinvolti.

I cittadini sono considerati “clienti” dei servizi, perciò la gestione della qualità diviene un tema fondamentale. Una più approfondita conoscenza delle strutture di costo consente di decidere su questioni di make-or-buy in maniera più consapevole e ponderata e di individuare le modalità per trarre vantaggio da un contesto sempre più competitivo. Non importa in questa sede comprendere se le logiche di NPM sono state introdotte dall’alto (metodo top-down), dal livello centrale, come nel Regno Unito, o se invece sono risultato di processi avvenuti a livello locale (talvolta accompagnati da un atteggiamento ostile e avverso dello Stato), come è il caso della Germania. Ci si vuole infatti qui focalizzare sul fatto che Hameenlinna ha perseguito attivamente e promosso una strategia di riforma radicale del management considerata da alcuni studiosi come un “cambiamento del paradigma”[14]. Hameenlinna ha sfruttato la sua partecipazione al network prudentemente, adattando alla propria realtà molte caratteristiche mutuate da altri enti locali[15].

Lo studio dei casi di eccellenza esteri strumento per la riforma delle autonomie locali?

di Edoardo Ongaro

“Quando, all’inizio degli anni ’90, il dibattito e le applicazioni pratiche sulla modernizzazione si aprirono (e con sorprendente rapidità) al messaggio del New Public Management, questo drammatico cambiamento fu provocato da una costellazione di fattori ed eventi [..]

 - la credenza, fino a quel momento una visione ampiamente condivisa, nella elevata performance della pubblica amministrazione tedesca fu profondamente scossa dal risultato di una competizione internazionale, organizzata nel 1992 dalla Fondazione Bertelsmann, finalizzata a identificare e premiare le più innovative città al mondo – le città tedesche risultarono in fondo alla classifica. Non c’è stato nessun altro singolo evento che abbia contribuito in modo così decisivo al drammatico cambiamento nel dibattito sulla modernizzazione della Germania (Wollmann, in corso di pubblicazione su Politics and Policy)” (trad. nostra).

Lo studioso tedesco autore delle affermazioni qui riportate può essere ascritto fra gli studiosi più attenti alle differenze istituzionali e culturali intercorrenti fra i diversi sistemi pubblici, e dunque sicuramente cauto nel proporre approcci troppo “diretti” alla comparazione delle logiche gestionali ed organizzative applicate ad amministrazioni pubbliche di differenti Paesi.

Condividiamo: modelli elaborati in altri contesti istituzionali non possono essere automaticamente traslati nel nostro. Hameenlinna inoltre ha beneficiato di alcune condizioni specifiche non facilmente riproducibili, tra le quali in primo luogo l’attenuarsi di vincoli di natura giuridica e la disponibilità di un ammontare complessivo di risorse (da correlare peraltro all’ampia gamma di funzioni pubbliche delle quali i governi locali sono titolari nei paesi Scandinavi) abbastanza significativo in rapporto all’utenza.

Il punto rilevante enfatizzato da Wollmann tiene conto di questi fattori, superandoli attraverso l’illustrazione di una prospettiva più ampia, ormai sempre più percepita dalla classe dirigente dei governi locali tedeschi, che si ripropone appieno per amministratori e dirigenti delle pubbliche amministrazioni italiane. La prospettiva consiste nell’assunzione del contesto internazionale quale ambiente di riferimento nell’elaborazione della strategia dell’Ente Locale.

La rilevanza delle dimensioni internazionali dell’azione dell’Ente Locale ha una pluralità di implicazioni, delle quali il contributo di Plamper pone in evidenza una: l’individuazione dei casi di eccellenza ai quali fare riferimento deve essere condotta oltrepassando i confini nazionali. L’identificazione delle best practice di governo locale a livello internazionale non implica una importazione acritica di modelli gestionali ed organizzativi. Permette però di elaborare nuovi modelli, di individuare obiettivi al contempo ambiziosi e realistici (perché effettivamente conseguiti da un ente pubblico omologo, anche se operante in un contesto differente) e di motivare l’intero ente verso traguardi impegnativi, di lungo periodo, ma anche estremamente stimolanti per l’amministrazione, la dirigenza, il personale e, perché no, l’intera comunità cittadina.

5) Gli studi più recenti

Sebbene Hameenlinna possa essere considerata una città eccezionale per i suoi risultati, la sua singolarità deriva anche dal fatto che essa ha sempre attivamente coinvolto e convocato studiosi di ogni parte perché valutassero il suo operato e le sua aspirazioni per il futuro.

Due lavori tra questi meritano di essere approfonditi in quanto relativamente recenti; uno ad opera di Frieder Naschold[16]  e l’altro di Krister Stahlberg e Harald Baldersheim, Università di Bergen, Norvegia[17]. La rilevanza di tali analisi è testimoniata dal fatto che le loro conclusioni sono state integrate e hanno significativamente influito nella formazione del citato Modello di Hameenlinna[18]. Entrambi gli studi hanno una forte valenza previsionale e forniscono indicazioni esplicite e suggerimenti alla città per la sua evoluzione futura.

Lo studio di Frieder Naschold[19]

L’autore sottolinea che Hameenlinna ha acquisito caratteristiche che la rendono un interessante caso di studio a livello internazionale, “legate all’orientamento alla qualità e all’utente assunto come visione e missione fondamentale e tradotto in pratiche concrete nelle diverse aree amministrative”[20]. Peraltro, lo studioso rileva alcune carenze e situazioni di scarso avanzamento in ambiti quali la gestione delle risorse umane, i sistemi di contabilità, la predisposizione alla competizione e il management strategico. Confrontata con altre città che Naschold ha studiato nel corso degli anni, Hameenlinna è quella che più è stata in grado di migliorare la propria situazione assieme a Christchurch e Phoenix, vincitrici del Premio Carl Bertelsmann (cfr. box 2). Per giungere a questa affermazione Naschold ha focalizzato la propria attenzione sulle seguenti caratteristiche:

·            coordinamento delle politiche,

·            management strategico,

·            management operativo,

·            gestione del cambiamento,

·            politica della qualità e coinvolgimento della società civile della produzione dei servizi,

·            competizione di settore privato e terzo settore.

Secondo Naschold Hameenlinna ricopre un ruolo di supremazia nel coinvolgimento della società civile e nell’attenzione prestata alla qualità delle politiche, lasciando emergere, peraltro, un atteggiamento contraddittorio nei confronti del cambiamento, che si manifesta in un forte senso di urgenza che convive, in certi ambiti, con sentimenti di compiacenza e affermazioni di prorogabilità.

Hameenlinna deve continuare il suo percorso graduale, consolidato ma lento, o deve piuttosto tentare un balzo significativo in avanti che la collochi direttamente a un più avanzato stadio di sviluppo?

Tale conquista dipenderà dallo sviluppo di capacità strategiche sulla base delle quali riqualificare le competenze già acquisite e modernizzarsi attraverso processi di innovazione e imitazione creativa. Ad ogni modo, asserisce Naschold, nel processo di modernizzazione di Hameenlinna i funzionari costituiscono una risorsa ancora sottoutilizzata per lo sviluppo.

Le tre iniziative strategiche proposte dallo studioso a completamento della sua analisi sono:

1.                             Un ulteriore consolidamento dell’orientamento all’utente e una rinnovata attenzione alla qualità

2.                             La Creazione di reti per la condivisione delle competenze e la devoluzione di funzioni ai livelli inferiori

3.                             L’Introduzione di meccanismi concorrenziali con dividendi dei costi e della qualità.

Lo studio di Harald Baldersheim e Krister Stahlberg

Entrambi gli autori si sono occupati di Hameenlinna per diversi anni conducendo i propri studi nell’ambito di una prospettiva comparativa. La loro ultima analisi tiene in conto nuovi fattori di pressione che influiscono sulle prestazioni degli enti locali. In particolare, oltre alle tradizionali pressioni di tipo fiscale e all’aumentato livello delle aspettative della collettività, essi considerano altre due classi di elementi che producono un impatto rilevante sulle performance dei governi locali:

·            le pressioni derivanti da un pubblico sempre più istruito e informato e da una stampa sempre più critica;

·            la globalizzazione, che incrementa la volatilità dei mercati e l’incertezza degli impieghi e richiede ai cittadini di essere sempre più informati sui servizi e i benefici offerti dai diversi fornitori concorrenti[21].

Le nuove pressioni richiedono nuove risposte[22]. Assume ora rilevanza la distinzione tra ente fornitore/erogatore di servizi e soggetto garante della loro qualità. Gli enti locali assumono la responsabilità della fornitura dei servizi, ma affidano ad altri (imprese private, terzo settore, istituzioni non profit e i cittadini stessi) la loro produzione.[23] I governi locali si costituiscono dunque catalizzatori delle attività collettive promovendo  l’ottimale utilizzazione delle risorse umane e locali. Le soluzioni devono concentrarsi su un nuovo tipo di relazione amministrazione-cittadini, in cui questi ultimi sono coinvolti in maniera molto più profonda di quanto avveniva quando essi erano chiamati solo a dare il proprio voto una volta ogni quattro o cinque anni. I risultati assumono adesso una grande importanza. Collegare i network diviene essenziale per gli enti locali perché è solo attraverso la collaborazione e l’operare in modo congiunto che si possono affrontare una serie di problemi rilevanti.  L’analisi e lo studio dei processi in atto sono sempre  più critici poiché molti sono gli attori che interagiscono con i governi locali e che non seguono regole chiare. 

Lo studio citato evidenzia un significativo avanzamento di Hameenlinna sia nel tempo (tra il 1993 e il 1999) sia in relazione ad altri governi locali del Nord Europa e ai membri della rete di Bertelsmann. Si ricorda infatti che:

·         La qualità dell’informazione rilasciata ai cittadini è stata significativamente migliorata grazie all’introduzione di diverse misure volte a stimolare una partecipazione diffusa e a coinvolgere i giovani.

·         Tramite i “fondi per lo sviluppo dei quartieri” diversi gruppi della società civile sono stati coinvolti in attività di rinnovamento e contribuiscono all’implementazione di programmi intersettoriali che tengono conto dei problemi sociali delle diverse zone.

·         L’orientamento al cittadino si è trasformato in una strategia affermata e condivisa ed è stato incorporato in tutti gli ambiti operativi.

·         La relazione tra amministratori e dirigenti è buona ed è migliorata nel corso degli anni.

·         Gli indicatori di prestazione vengono rilevati periodicamente e tengono sotto controllo i risultati dei servizi, non limitandosi più soltanto ad alcuni ambiti.

Baldersheim e Stahlberg fanno osservare, d’altro canto, come sembri che “gli sforzi effettuati fino a questo momento non incidano sulle questioni chiave della gestione del personale, dei percorsi di carriera, dell’inquadramento degli impiegati secondo le loro capacità e della premiazione dei risultati eccellenti.”[24]

Riportiamo un quadro riassuntivo delle caratteristiche salienti dello sviluppo di Hameenlinna durante gli anni 90 secondo Naschold e Baldersheim-Stahlberg (Fig.1).

Fig.2: Lo sviluppo di Hameenlinna durante gli anni ’90 secondo Naschold e Baldersheim-Stahlberg (Fonte: Robert Arnkil 1999)

Baldersheim e Stahlberg hanno altresì condotto alcune riflessioni su un’auto-valutazione compiuta dai politici e dalla dirigenza di Hameenlinna. Le conclusioni cui sono giunti i due studiosi sono le seguenti:

·         il Modello di Hameenlinna inteso come concetto globale non è stato chiaramente messo a fuoco da tutti i politici e dai funzionari e non vi è una consapevolezza diffusa dei suoi meriti effettivi;

·         l’appoggio fornito alla riforma da tutti i settori è comunque solido;

·         le difficoltà di carattere economico hanno ostacolato le possibilità di sviluppo ulteriore del modello; ciò nonostante i risultati della città sono stati soddisfacenti durante i primi difficili anni del decennio;

·         la partecipazione collettiva negli affari della città è stata stimolata, ma gli effetti di tale processo sono stati carenti;

·         l’informazione diffusa al pubblico e ai funzionari è stata insufficiente;

·         le Carte dei Servizi sono state valutate positivamente e ai livelli delle Unità di Servizio hanno effettivamente contribuito alla customer orientation;

·         il sistema di accoglimento dei reclami è stato utile alla realizzazione di molti interventi e i sondaggi hanno contribuito in maniera sensibile al miglioramento dei servizi;

·         il numero dei progetti di sviluppo è stato adeguato, mentre la cooperazione inter-settoriale è stata insufficiente.

Alla luce di queste osservazioni Baldersheim e Stahlberg hanno formulato 12 raccomandazioni[25] per lo sviluppo futuro del modello:

1.                   Esplicitare il contenuto del modello: le riforme dovrebbero fondarsi su una visione comune e condivisa dei contenuti e delle caratteristiche fondamentali dello stesso. In particolare è importante far comprendere l’interdipendenza tra l’approccio qualità/prezzo e l’orientamento verso la “piccola” democrazia.

2.                   Fissare il modello: fare in modo che “metta radici” nell’organizzazione.

3.                   La Carte dei Servizi: gruppi di cittadini dovrebbero essere chiamati a scrivere o riscrivere tali documenti; le Carte vanno aggiornate di continuo, vanno usate da tutti i fornitori di servizi ai cittadini e devono contribuire al miglioramento della qualità. Una “Carta della Democrazia” potrebbe informare gli utenti dei vantaggi derivanti dalla loro partecipazione.

4.                   Gestione del personale: si devono predisporre sistemi di incentivi e premi. Allo stesso tempo sono importanti la formazione dei ruoli direttivi e lo sviluppo professionale dei funzionari.

5.                   Riforma organizzativa: attenzione a nuovi livelli gerarchici! Più controlli di tipo top-dpwn andrebbero contro la natura della riforma e non forniscono risposte soddisfacenti alle necessità di rispetto del budget.

6.                   La posizione dei politici: si riconosce centralità al ruolo dei cittadini, ma raramente a quello dei politici. La loro posizione va rafforzata attraverso un maggiore coinvolgimento nell’informazione, nella formulazione delle politiche e tramite una chiarificazione dei compiti;

7.                   Competitive tendering: riconoscere più attenzione ai meccanismi tipo mercato. Il Contracting Out dovrebbe essere contemplato nel modello, la scelta tra diversi fornitori di servizi dovrebbe essere consentita in più ambiti possibile.

8.                   Quality Management: dovrebbe essere promosso in tutti gli ambiti dell’organizzazione (per es. con il ricorso a relazioni annuali sulla qualità della vita della città).

9.                   Information Technolgy: introduzione di sistemi di discussione elettronica e servizi elettronici ai cittadini (informazioni, reclami, gestioni)

10.               Coinvolgimento dei cittadini: ancora molto può essere fatto in questo ambito. I fondi per lo sviluppo dei quartieri potrebbero essere utilizzati anche per altri scopi, per esempio in relazione alla disoccupazione o per la risoluzione di problemi sociali. Le organizzazione volontarie potrebbero essere coinvolte ancora di più.

11.               Apprendimento organizzativo: nonostante Hameenlinna sia già impegnata in attività di benchmarking e analisi delle attività, si dovrebbero adottare metodologie volte alla valutazione dei risultati e alla conseguente costruzione di discussioni e riflessioni articolate in merito, in vista di un apprendimento continuo.

12.               Trasferimento di fondi da un anno all’altro: si dovrebbero riconsiderare le restrizioni alla trasferibilità introdotte recentemente e incoraggiare comportamenti economicamente produttivi ed efficienti.    

Bibliografia

Arnkil, Tom Erik; Eriksson, Esa; Arnkil, Robert (1999). Anticipation Dialogues – Vertical and Horizontal Dialogue Methods for Strategic Management and Smart Networking. Themes from Finland, Theme 3/1999, Stakes (National Research and Development Centre), Helsinki

Baldersheim, Harald (1993). Die “Free Commune Experiments” in Skandinavien: Ein vergleichender Überblick. In: Banner, Gerhard; Reichard, Christoph (ed.). Kommunale Managementkonzepte in Europa. Köln. pp 27-41.

Baldersheim, Harald; Stahlberg, Krister (1999). Making Local Democracy Work – An evaluation of the Hameenlinna model“. Abo/Turku

Hameenlinna, City of (1999). Hameenlinna Model. Hameenlinna (typoscript)

Naschold, Frieder (1995). The Modernisation of the Public Sector in Europe: A Comparative Perspective on the Scandinavian Experience, Helsinki

Naschold, Frieder (1999). Haemeenlinna at the Cross-roads – The Challenge of Strategic Politics and Strategic Management. Berlin, Haemeenlinna (typoscript)

OECD – PUMA (1999). Performance Contracting – Lessons from Performance Contracting Case Studies, Paris

Plamper, Harald (2000). Kontraktmanagement – Neues aus neuen Untersuchungen. In: Verwaltung & Management, Juli/August 2000, pp 234-239

Putnam, Robert D. (1993). La Tradizione Civica nelle Regioni Italiane. Milano

Reinermann, Heinrich (1995). Auf ein Wort! „Paradigmenwechsel in der oeffentlichen Verwaltung“. In: Verwaltung & Management 1/1995 p. 1

Stahlberg, Krister (1993). Hämeenlinna: Ein Fallbeispiel für eine umfassende Strukturreform. In: Banner, Gerhard; Reichard, Christoph (ed.). Kommunale Managementkonzepte in Europa. Köln. pp. 53-72.

Stahlberg, Krister (1997). Haemeenlinna: Enhancing Citizen and Community Participation. In: Pröhl, Marga (ed.). International Strategies and Techniques for Future Local Government: practical aspects toward innovation and reform. Gütersloh, pp. 75-102.