Il bilancio partecipativo di Porto Alegre

di Assis Brasil Olegàrio Filho (Sociologo e Coordinatore di Rapporti con la Comunità del Comune Municipale di Porto Alegre)

Breve storia

Porto Alegre è la capitale dello Stato di Rio Grande do Sul, ha 1.290.000 abitanti e si trova al centro di una area metropolitana con circa 3.000.000 di abitanti. Da città dove ha avuto origine l’industrializzazione dello Stato, il municipio negli anni 60/90 ha diminuito la presenza di fabbriche per trasformarsi in un grande centro di servizi e di commercio. Fino all’inizio degli anni 80, ha vissuto un’accelerata crescita demografica, processo che, combinato con la forte concentrazione di reddito esistente, ha originato gravi squilibri e ha lasciato un terzo della popolazione ai margini dell’infrastruttura urbana

Queste popolazioni sono state storicamente dimenticate dalle amministrazioni municipali. Nel 1989 esisteva un’enorme massa di cittadini che vivevano in quartieri o borgate non regolarizzate, abitavano in baracche, senza acqua potabile, senza fognature trattate né strade pavimentate. Ossia, un enorme debito sociale del potere pubblico verso una parte significativa della popolazione. Tanto che all’inizio del processo del Bilancio Partecipativo, sono stati scoperti casi, confortati da una documentazione, di interi quartieri che hanno lottato 30 o 40 anni per avere una rete fognaria o la pavimentazione della strada

L’istituzione governativa totalmente centralizzata e antidemocratica era un ostacolo insormontabile ad un rapporto trasparente e non fisiologico con la società. Il Comune decideva gli investimenti a margine della popolazione e dando priorità diverse da quelle formulate nelle comunità

Inoltre, il municipio doveva fronteggiare uno squilibrio amministrativo e finanziario di tipo strutturale. Il reddito del Comune proveniente dalle tasse era lontano e non sufficiente neppure a finanziare quel minimo di opere necessarie a equilibrare lo sviluppo della città e ricominciare a riscattare il debito sociale con le migliaia di cittadini che vivevano a livelli di degradante miseria

Nel 1989, quando ebbe inizio, il Bilancio Partecipativo si trovò davanti questo contesto avverso che, sommato all’inesperienza derivante dall’essere inedito, portò ad una scarsa adesione della popolazione. Nel 1990, la partecipazione si mantenne su livelli modesti, soprattutto in funzione delle difficoltà finanziarie del Comune. Ma è a partire da questo momento, allorché il Comune riacquista la capacità di investire attraverso una profonda riforma fiscale, che il Bilancio Partecipativo subisce un forte impulso. Il governo si trova ad avere delle risorse per soddisfare le richieste e la popolazione comincia a sentire e a vedere con i propri occhi che le sue decisioni vengono rispettate ed hanno come risultato il miglioramento delle sue condizioni di vita

La struttura fiscale brasiliana è molto ingiusta poiché predominano le imposte indirette riscosse al consumo dei beni e servizi e mal distribuita tra le sfere di competenza amministrativa. Della cifra totale dei tributi, grosso modo all’Unione resta il 55%, agli stati il 28% e ai comuni il 17%. Questo determina una situazione in cui la quasi totalità dei municipi vivono dei ritorni costituzionali dall’Unione e dagli Stati come principale fonte di redditi

La riforma fiscale compiuta a Porto Alegre ha permesso una crescita significativa delle entrate e oggi, con la riscossione delle tasse municipali, supera il 50% del reddito totale del municipio. Ciò è stato ottenuto senza dubbio attraverso la presenza della 19 comunità alle discussioni, attraverso la conoscenza di dove e come vengono impiegate le risorse pubbliche quando si pratica una democrazia partecipativa

Costituzionalmente, il Municipio legifera e riscuote sulla proprietà urbana, sui servizi di qualsiasi tipo, sul trasferimento di beni immobili, sulle tasse e sui servizi pubblici

Dei trasferimenti ricevuti, per le entrate municipali la tassazione sulla circolazione delle merci riscossa dallo Stato è la più importante

Le riforme fiscali compiute sono state segnate da un dibattito democratico ed ampio realizzato all’interno della comunità, oltre che dal carattere di progressività della tassa sui fabbricati e sui terreni urbani imposta ai più ricchi, che ha reso possibile un catasto con più di 470 mila iscrizioni di tributi

Dal 1991 in poi, il Bilancio Partecipativo è diventato progressivamente un processo massiccio ed appassionante che ha mobilitato le comunità di tutte le aree. Nel 1994, per esempio, più di 11 mila persone, e nel 1998 più di 35 mila persone, hanno partecipato alla Iª, IIª ed alle fasi intermedie, coordinate direttamente dal Comune. Se a queste si sommano coloro che hanno partecipato alle innumerevoli riunioni organizzate da associazioni comunitarie ed enti popolari, avremo circa 100 mila persone coinvolte in qualche modo nell’elaborazione del bilancio comunale. Inoltre, circa centomila organismi di abitanti e associazioni sono registrati nel Bilancio Partecipativo

Sistematica del Funzionamento

Il funzionamento del Bilancio Partecipativo è stato perfezionato negli anni per dare equilibrio ai diversi problemi sorti. Fu chiaro sin dall’inizio che le priorità delle aree più povere, dove vive la maggior parte della popolazione, erano molto diverse da quelle delle aree dove vivono individui con maggiori risorse. Nei quartieri poveri, per esempio, il problema della bonifica di base era il più necessario e urgente, mentre nei quartieri più ricchi la preoccupazione maggiore era la pulizia e la cura delle piazze e dei parchi. D’altra parte, all’interno dei quartieri più bisognosi c’era uno scompenso tra le popolazioni, alcune più, altre meno organizzate attorno alle loro rivendicazioni

Un altro problema rilevato fu la tradizione di un rapporto clientelare basato sullo scambio di favori tra cittadino e Potere Pubblico. Tale tradizione, fortemente radicata nella nostra cultura politica, induce alla passività e mira non alla partecipazione, ma alla cooptazione della popolazione. Inoltre, non esisteva alcuna esperienza di dibattito su temi importanti, di tipo tecnico, come è il bilancio. C’era poi il fatto che, anche dopo la riforma fiscale, le risorse non erano sufficienti per rispondere a tutte le richieste della società

Era necessario, quindi, trovare il modo per rompere la passività e il rapporto di clientelismo e incentivare la partecipazione per definire gli investimenti e le spese sulla base di criteri oggettivi, accettati dalla comunità, e capaci di includere tutta la città, a partire da un ordine di priorità che tenesse conto delle enormi differenze esistenti

La forma di funzionamento trovata per risolvere questi problemi, assicurare un’ampia partecipazione, garantire la democrazia del processo e rendere le discussioni più ricche, educative e produttive, fu la seguente:

1) La città è stata divisa in sedici (16) aree, sulla base di criteri geografici, sociali e di organizzazione comunitaria, attraverso le quali si organizza l’ampia partecipazione della popolazione. Inoltre, per rendere possibile l’inserimento di individui ed enti vincolati ad altri movimenti come quello sindacale, delle donne, della sanità, 20 dell’educazione, della cultura, ecc. furono create cinque strutture di partecipazione a partire da temi: Organizzazione della città e sviluppo urbano, circolazione e trasporti, salute e assistenza sociale, educazione, cultura e tempo libero e sviluppo economico e tassazione.

Annualmente il Comune promuove almeno due grandi giri di riunioni plenarie all’interno delle aree e delle strutture tematiche. Nella prima vengono presentati i conti del piano d’investimenti approvato l’anno precedente. Si verifica ciò è stato realizzato, ciò che è in corso, ciò che non è stato iniziato e il perché. Qui il potere pubblico si sottopone alla critica della popolazione. Viene consegnato il Piano di Investimenti da eseguire, fase che garantisce la trasparenza del processo, condizione fondamentale per il rapporto di franchezza che il Bilancio Partecipativo richiede. Nel secondo giro, le priorità definite dai delegati vengono consegnate al Comune e ha luogo l’elezione dei consiglieri del Bilancio Partecipativo

Tra questi due grandi giri, c’è una fase intermedia nella quale avvengono innumerevoli riunioni, sia tematiche che per aree (che sono suddivise in microaree). In questo momento la popolazione rileva le proprie necessità principali, si fa un opinione circa tali necessità e stabilisce una gerarchia delle azioni e delle opere più urgenti. Nonostante sia costituito da riunioni minori, questo è uno dei momenti più importanti del processo, perché propaga in maniera capillare la discussione nei quartieri e nelle borgate della città, rende possibile una maggiore partecipazione e fa sorgere una acuta ma sana disputa tra le comunità per garantire risorse e investimenti

2) La definizione delle priorità è realizzata dai Forum di Delegati di Area e per Tema, eletti dopo il I° giro

Il Consiglio del Bilancio Partecipativo è costituito da 2 (due) consiglieri titolari e da un eguale numero di supplenti eletti in ognuna delle 16 (sedici) aree della città, da 2 (due) consiglieri titolari e da un eguale numero di supplenti eletti in ognuna delle 5 (cinque) strutture tematiche, da 1 (un) rappresentante titolare e 1 (un) supplente del sindacato degli Impiegati Municipali di Porto Alegre e da 1 (un) titolare e 1 (un) supplente dell’Unione delle Associazioni di Abitanti di Porto Alegre. I rappresentanti del governo sono in numero di 2 (due) titolari e 2 (due) supplenti, i quali non hanno diritto al voto. Il mandato dei consiglieri ha la durata di 1 (un) anno, con la possibilità di rielezione consecutiva. Questo mandato però è revocabile in qualsiasi momento attraverso un procedimento specifico nell’ambito del Forum dei Delegati di Area e per Tema e richiede, per essere applicato, la maggioranza qualificata di 2/3 (due terzi)

I delegati, che sono in numero maggiore dei consiglieri, si riuniscono come minimo una volta al mese e costituiscono il già citato Forum dei Delegati di Area e per Tema

L’incarico dei delegati è di sostenere i consiglieri nella divulgazione fra la popolazione degli argomenti trattati nelle riunioni delle fasi intermedie, aiutare il consolidamento dei Consigli di Area che sono stati costituiti e seguire, a contatto con la comunità, l’andamento delle opere previste nel Piano degli Investimenti

3) Dopo il processo delle riunioni avvenuto all’interno delle strutture per tema e per area, e la costituzione del Forum dei Delegati e del Consiglio del Bilancio Partecipativo, inizia la formazione finale del Bilancio del Comune e del Piani di Investimenti. In primo luogo, l’insieme delle segreterie e organi del governo partecipano alle riunioni del Consiglio Municipale per discutere le opere, i loro costi e la fattibilità tecnica. Una volta in possesso di queste informazioni, i consiglieri e i delegati fissano nuovi dibattiti con le comunità. Successivamente l’Esecutivo presenta ai consiglieri la proposta di bilancio in dettaglio, comprensiva di tutte le voci di entrata e di uscita. Definiti i grandi numeri del Bilancio, si passa quindi alla definizione del Piano di Investimenti: a) la priorità dell’area (scelta nelle riunioni plenarie di area – bonifica, educazione, pavimentazione, ecc.); b) la popolazione totale dell’area (le aeree con maggior popolazione hanno peso maggiore); c) carenze del servizio o dell’infrastruttura (le regioni più carenti hanno peso maggiore). Dall’incrocio di questi criteri e dalla discussione con le popolazioni, si definisce l’investimento e le opere che ci saranno in ogni area, alle quali si sommano le opere settoriali e di interesse per tutta la città, proposte dalla struttura tematica e dallo stesso governo

Il Piano di Investimenti è perciò il risultato di richieste di aree, di rivendicazioni settoriali e di proposte di tipo generale relative alla pianificazione strategica della città. È anche il risultato di un intenso dialogo critico tra le comunità, le sue associazioni, gli enti civili e culturali e il governo municipale

Alla fine del processo, il Piano di Investimenti è sottoposto all’approvazione del Consiglio del Bilancio Partecipativo

4) Dopo l’approvazione del Bilancio Comunale da parte del Consiglio, la proposta viene inviata dall’Esecutivo alla Giunta Comunale degli Assessori. È qui che si concretizza l’unione della democrazia diretta e partecipativa con la democrazia rappresentativa. Si tratta di un rapporto naturalmente teso e difficile, ma che si è rivelato estremamente positivo. Gli assessori discutono e polemizzano con l’Esecutivo e con i Consiglieri sui numeri del bilancio, presentano correzioni e suggerimenti di modifiche

Si avvia, allora, una forte negoziazione che porta sì a dei cambiamenti, i quali tuttavia non influiscono sulla struttura globale del bilancio, visto che gli stessi assessori sanno che è il risultato di un processo di non-equivoca rappresentatività sociale e politica

In questi anni abbiamo difeso il mantenimento di questa esperienza in quanto forma autonoma e auto-governata di partecipazione popolare. I tentativi di sottoporre il processo ad una legge approvata dalla Giunta Comunale non trovano asilo presso la popolazione, e nemmeno presso il nostro governo, che difende la conservazione del carattere pubblico ma non statale del processo