di Giovanni Allegretti

Premessa

Nell'era della globalizzazione senza limiti, dove ogni atto di governo ed ogni trasformazione socioculturale sembrano determinati dall'ingordigia di potentati o istituzioni economiche prive di legittimità, ripartire dalla dimensione locale può essere opzione strategica per la stessa possibilità di costruire campagne globali di rinnovamento contestuale delle politiche e degli stili di vita.

È quanto i maggiori “movimenti” globali hanno sottolineato di recente nei loro più importanti spazi di “costruzione di reti e di scambi di esperienze e riflessioni” (come il Forum Sociale Mondiale di Porto Alegre), riconoscendo come, però, attualmente permanga una sproporzione tra la visibilità globale e l'incidenza locale di molti dei nuovi soggetti sociali in grado di mettere "in serie difficoltà gli istituti della globalizzazione economica" ma ancora disabituati a misurarsi sotto casa con "la costruzione di politiche, ad esempio con il produrre alternative alla privatizzazione e mercificazione dei servizi sociali e degli spazi pubblici nelle città"[2].

Quella parte del “movimento dei movimenti” che comincia a cimentarsi con il tema della democrazia locale va, però, scoprendo e valorizzando pratiche innovative già in atto da oltre un decennio in diversi territori del pianeta (con particolare creatività e diffusione in America Latina) che hanno saputo porsi come luoghi di incontro a mezza via tra auto-riforma della politica e nuove esigenze dei cittadini di partecipare più attivamente alla gestione, ma soprattutto alla riprogettazione dei loro ambiti di vita e delle politiche che li riguardano.

È quindi sul ruolo della partecipazione dei cittadini alla costruzione delle scelte territoriali che vanno oggi incentrandosi i più interessanti dibattiti sul contributo che la riforma della politica e dei processi istituzionali a livello locale può offrire anche ai fini del rinnovamento dell'azione su fronti più ampi.

Certo, il rischio del parlare oggi di partecipazione, è quello di riferirsi a un termine che va rapidamente e progressivamente svuotandosi dei suoi significati densi e pregnanti per ridursi (fin dai maggiori documenti internazionali sull'habitat) a luogo comune o a prerequisito gravoso ma necessario per garantirsi finanziamenti per i nuovi strumenti di progettazione urbana e territoriale. Perciò, per ridare al termine partecipazione il senso di un luogo di democrazia vera, di spazio di crescita e comprensione reciproca per le diverse componenti sociali che contribuiscono quotidianamente a trasformare il territorio, si deve restare vigili. Perché la partecipazione dei cittadini può essere sapientemente “usata”; ad esempio per costruire consenso (facendo passare per partecipati progetti che nel loro complesso susciterebbero dure reazioni) o per diluire le energie di rivolta comprando con trattative mirate singole componenti della cittadinanza. O ancora, per garantire alle istituzioni alibi all'inazione traendo a pretesto il disaccordo fra i “partecipanti”, cosa tanto più facile nelle nostre città dove la partecipazione degli abitanti alla costruzione dei propri ambienti di vita è spesso confinata a livello di piccole scelte locali: laddove, cioè, più duro può farsi lo scontro fra interessi minuti, col rischio di imbrigliare localmente le energie più reattive e polemiche in modo che non intacchino a livello più globale le ingorde e devastatrici logiche correnti con cui il grosso del territorio continuerà a scegliere di organizzarsi.

Nel riconoscere questi pericoli non si deve però perdere l'ottimismo e la fattività nè desistere dal giusto obiettivo di reclamare il coinvolgimento diretto delle molteplici comunità di cittadini-abitanti (non declassabili a meri 'beneficiari') in ogni progetto di trasformazione territoriale. Tali rischi servono semmai a ricordare che la partecipazione non è un toccasana, e che ottenerla formalmente è sempre insufficiente, nella misura in cui essa è solo un tassello di più ampi progetti politici che richiedono forza e respiro. I risultati positivi che essa produce sono, del resto, direttamente proporzionali alle energie spese per mantenerla viva, darle profondità, attivarne le capacità di creare conoscenza del territorio e agglutinare un'azione comune dei suoi diversi abitanti attraverso il confronto delle loro necessità e aspirazioni. In sostanza, i benefici reali introdotti per la collettività dai processi di partecipazione sono proporzionali alla volontà politica di chi governa, ed è su questa che bisogna esercitare primariamente pressione e controllo costante.

L'attenzione europea verso esperimenti del Sud del mondo

Sottolineare questo intreccio di limiti e opportunità legate alla partecipazione diretta dei cittadini alla trasformazione del territorio è premessa indispensabile per poter comprendere il clima di “tesa attenzione” che oggi circonda in Europa le informazioni su processi ed esperienze innovative di condivisione delle politiche locali che vanno oggi consolidandosi in realtà lontane dalle nostre, ma non per questo così diverse da giustificare il nostro disinteresse per le elaborazioni ed i principi che vanno orientando tali trasformazioni.

Questi, infatti, appaiono coerenti con le indicazioni che con sempre maggior reiterazione vanno riempiendo documenti strategici europei che affermano di puntare molto alla “valorizzazione del capitale sociale”, allo sviluppo sostenibile, alle pari opportunità e alla crescita della qualità della vita, all’”approccio orizzontale” nella soluzione dei problemi sociali, mirando alla presa in carico delle istanze delle comunità locali attraverso processi partecipativi allargati.

Il punto è che - sovente - glI obiettivi europei si perdono fra profluvi di documenti incoerenti e disarmanti litanie di “Carte d'Intenti” disattese, che vanno progressivamente svuotando di ogni corporeità ed attrattiva il concetto stesso di partecipazione, annacquando la preminenza concettuale attribuita ai principi della coesione economica e sociale e dello sviluppo sostenibile sia con il sostegno offerto a progetti di monumentalismo, maquillage e gentrificazione urbana (è il caso proprio di vari programmi URBAN duramente contestati dalla popolazione locale) sia commisurando gli appoggi finanziari soprattutto ai vettori di crescita e competitività o alle tecnologie avanzate messe in campo in ogni realtà.

In tale quadro, si comprende perché tanto interesse entusiastico (seppur non sempre avvertito o capace di approfondimento) vada oggi sviluppandosi in Europa intorno ad esperienze del Sud del mondo di riorganizzazione locale a piramide rovesciata (in cui i momenti di partecipazione dei cittadini alle scelte assumono un ruolo decisionale forte e cogente) che vanno operando soprattutto sul piano dell'azione sperimentatrice, e lasciano invece poco spazio ai proclami, alle dichiarazioni d'intenti, al marketing ed alla teorizzazione, in molti casi re introdotta solo in fase avanzata di sperimentazione.

Il segreto di tanto interesse per simili esperienze risiede forse proprio in questo scarto attuativo che - priorizzando l'azione rispetto alla faticosa macchina della costruzione degli indirizzi e delle raccomandazioni sulla gestione ­acquisisce una concretezza che osa subito confrontarsi con i propri limiti per decidere di farsi subito attuante e visibile nel tentativo di neutralizzare alla radice una porzione di quello scontento che oggi in Europa va sempre più minando la relazione di fiducia tra cittadini e istituzioni, svuotando lentamente di forza di rappresentanza gli stessi meccanismi di voto. Non è un caso che gli stessi vertici dell'Unione Europea (così come già da qualche anno la Banca Mondiale e l'Agenzia dell'ONU sull'Habitat) riconoscano oggi la necessità di studiare da vicino questo genere di esperienze provenienti dal Sud del mondo, nell'ingenua speranza di carpire metodologie e modelli replicabili a cui attingere per arginare il sostanziale stallo dello sviluppo istituzionale europeo di ambito locale, schiacciato tra il peso di una sussidiarietà asimmetrica (che decentra ai livelli istituzionali più bassi sempre più responsabilità e sempre meno risorse per farvi fronte) e l'incapacità di comprendere lo scarto politico che una simile riforma esige prima di poter pensare di emulare con successo modellistiche organizzative o strategie comportamentali altrove sperimentate. Il programma URB-AL di cooperazione tra Europa ed America Latina sembra destinato a diventare uno di questi strumenti di osservazione interessata: tant'è che nella seconda fase che si apre a breve, è prevista la costituzione di una nuova rete tematica di cooperazione paritaria tra città dei due continenti, tutta interamente dedicata al confronto tra pratiche di Bilancio Partecipativo.

Esiste una modellistica di Bilancio Partecipativo?

In termini generali, il Bilancio Partecipativo potrebbe essere definito come un processo decisionale che consiste in un'apertura della macchina statale alla partecipazione diretta ed effettiva della popolazione nell'assunzione di decisioni sugli obiettivi e la distribuzione degli investimenti pubblici.

Come indica il nome, si caratterizza come processo partecipativo di discussione sulle proposte di Bilancio (Circoscrizionale, Municipale, Provinciale, Regionale, ma - al limite - anche di impresa, ecc.) che si snoda durante tutto l'anno[3] fino a disegnare una proposta articolata di Bilancio per ogni anno di gestione successiva, sulla base delle richieste priorizzate dalla cittadinanza. Per lo più, esso può quindi immaginarsi come un processo di perfezionamento per gradi dei documenti di Bilancio (e in particolar modo dei Piani degli Investimento in Opere e Servizi) discusso e partecipato dagli abitanti del territorio di riferimento del processo stesso, e caratterizzato da una rigida temporalizzazione fissata per il compimento delle scelte nelle sue diverse fasi di articolazione.

A mio avviso, ulteriori definizioni sarebbero inopportune, perché tenderebbero ad accreditare l'esistenza di una modellistica unica a cui fare riferimento, mentre sarebbe più corretto dire che su queste linee di orientamento generali vanno sviluppandosi numerosi esempi di sperimentazione - fra loro diversi -a cui è possibile guardare con uguale interesse proprio in virtù delle differenze di concezione che mettono in campo. Tali differenze riguardano in genere campi molto vari, tra cui:

1)       il promotore del percorso partecipativo. In genere, sono le amministrazioni, cioè le giunte esecutive locali (per lo più a seguito di pressioni di singoli correnti partitiche o della società civile organizzata, come sta accadendo a Manchester e nelle prime ipotesi di formulazione del Bilancio Partecipativo a Roma e Napoli) nell'ambito dei loro poteri di consultazione della cittadinanza nella messa a punto delle politiche territoriali. Astrattamente è però possibile che simili processi prendano piede anche in conseguenza di pressioni esercitate dalle istituzioni con carattere che - per comodità - chiameremo più 'legislativo' (Consigli Comunali, Circoscrizionali, Provinciali, Regionali, ecc) o addirittura che vengano promosse da organismi di livello istituzionale superiore, attraverso incentivi e linee di indirizzo che premino (per visibilità o nelle fasi di distribuzione di fondi) le amministrazioni di grado inferiore che si impegnano ad attivare processi strutturati di partecipazione alle scelte contenute nei bilanci. Nel caso della decina di città tedesche che oggi attuano forme di Bilancio Partecipativo, ad esempio, è stato il Land Renania Settentrionale- Vestfalia a promuovere e monitorare i processi in collaborazione con il Programma "Burgerhaushalt" della Fondazione Bertelsmann.

2)       La percentuale di risorse su cui si discute. Non vi è una regola univoca. In genere si cerca di condividere con i cittadini la gestione delle risorse con carattere maggiormente flessibile, ad esempio quelle destinate ad opere e servizi, ma vi sono città brasiliane come Belèm o Barra Mansa, in cui si sta cercando di estendere la discussione all'intero Bilancio. Neppure la percentuale delle voci di spesa le spese in conto capitale messe sul tavolo della con-discussione tra abitanti ed amministrazione è indicabile come fissa. A Porto Alegre, la popolazione discute il 100% delle spese di investimento in opere e servizi, altrove si varia tra il 50% e il 70% delle spese di investimento in opere e servizi, o (come a San Paolo) ci si limita a settori specifici (ad esempio salute e servizi sociali) decisi con i cittadini l'anno prima, o che godono di percentuali bloccate di allocazione di risorse sul totale del Bilancio[4]

3)       le modalità adottate per stimolare il coinvolgimento dei cittadini: se nella maggior parte dei casi, a stimolare la partecipazione degli abitanti alla costruzione del bilancio basta la certezza di contare nella definizione delle scelte, in alcune esperienze di taglio più consultivo si è dovuti ricorrere a stimoli concreti per risvegliare dall'abitudine alla delega delle scelte (è il caso della tedesca Emsdetten, dove inizialmente la partecipazione ad alcune consultazioni cittadine premiata da estrazioni di buoni-acquisto del valore di 26 Euro tra i partecipanti).

4)       le modalità di interazione usate per mettere in contatto istituzioni e cittadini. A seconda dei contesti e del loro grado di formalismo operativo, esse tendono ad essere più informali (assemblee aperte, sondaggi, piazze tematiche, questionari distribuiti alle famiglie[5], ecc.) o più formali (referendum cittadini o circoscrizionali, tavoli di concertazione con ruolo decisionale, consulte e commissioni di rappresentanti, ecc.). In genere, i Bilanci Partecipativi mescolano sempre momenti assembleari di democrazia diretta e momenti di democrazia rappresentativa in cui dei nuovi rappresentanti popolari con vincoli di mandato discutono e approvano gli indirizzi di spesa della città (con relative localizzazioni degli interventi) che le Giunte poi armonizzano con le proprie autonome proposte, rimandano ai cittadini per una valutazione, ed infine fanno propri presentandoli poi ai Consigli che per legge restano in genere gli unici veri responsabili dell'approvazione dei bilanci.

5)       lo spazio dato alle capacità di autorganizzazione autonoma dei cittadini e al rapporto tra istituzioni elettive (Giunte, Consigli) e abitanti. A Porto Alegre, ad esempio, le istanze dove i cittadini discutono delle priorità di bilancio sono spazi dove la Giunta Comunale ha obbligo di partecipazione ma non diritto di voto, mentre nel Consiglio Popolare di Bilancio della città brasiliana di Belem siedono anche due rappresentanti del Consiglio Comunale, e a Santo Andre un 50% dei votanti nelle assemblee di decisione viene dall'ente pubblico[6].

6)       il grado di inclusione sociale perseguito dai processi. Generalmente i processi di discussione e di votazione che coinvolgono i cittadini sono concepiti per essere al massimo grado includenti, senza privilegiare solo i gruppi di cittadini più motivati o già strutturati, che potrebbero agire come lobbies di pressione e in tal caso andrebbero adeguatamente identificate perché ogni pressione sia esercitata a cielo aperto e resti in un quadro di trasparenza, basilare per offrire a tutti i cittadini certezza delle regole che caratterizzano il percorso di discussione e decisione. Le formulazioni più avanzate prevedono di solito l'adozione del criterio decisionale, una testa, un voto in cui ogni abitante conta di per se, come individuo, prima ancora che per la propria appartenenza a gruppi e associazioni.

7)       I livelli di compresenza di procedure partecipative interrelate a quelle sul bilancio. Se, ad esempio, in contesti come quello peruviano, il Bilancio Partecipativo non è un obiettivo a se stante, ma un strumento dei Piani di Sviluppo realizzati con la popolazione, in metropoli come Porto Alegre e Belo Horizonte si è preferito prima abituare col Bilancio Partecipativo i cittadini alla discussione sugli interventi di vicinato e alla gestione degli investimenti, preferendo arrivare per gradi alla discussione di documenti di sviluppo strategico non sempre facilmente comprensibili da abitanti impreparati alla loro lontananza dal quotidiano, alla loro temporalità diluita su tempi medio-lunghi e alla loro complessità. In Europa, invece, come dimostrano i casi tedeschi, francesi, quello di Manchester e quello della catalana Saint Feliu de Llobregat, si è preferito da subito integrare la tradizione dell'urbanistica partecipativa con la nuova proposta di un Piano di Bilancio condiviso con i cittadini, per muoversi contemporaneamente tra due poli, ognuno dei quali poteva agire come promotore dell'altro, e al contempo essere singolarmente accessibile a pubblici e livelli di comprensione diversi e complementari.

Tenendo conto di un simile quadro di differenze, il Bilancio Partecipativo è difficilmente considerabile come uno strumento esclusivo per stimolare un senso attivo di cittadinanza, e la partecipazione degli abitanti alle scelte concernenti i loro territori di vita o di lavoro. Esso andrebbe concepito appena come uno dei componente complementari di Sistemi di Partecipazione Cittadina, che ha necessità di essere coordinato con altre istanze di partecipazione di ambito areale o tematico, per coinvolgere i cittadini a monte e a valle di tutte le scelte che riguardano il proprio territorio.

Se poi - nella pratica - in molte città che lo hanno adottato come primo passo di una riforma delle politiche territoriali locali, il Bilancio Partecipativo ha teso ad assumere un ruolo quasi totalizzante rispetto ad altre istanze partecipative di livello locale, potrebbero individuarsi tre ordini di motivazioni per spiegare tale situazione:

1)       Soprattutto se applicato a tutte le risorse pubbliche (o almeno alle porzioni meno rigide), il Bilancio Partecipativo è un processo complesso e spesso difficile da comunicare, cosicché necessita tempo perché la partecipazione popolare cresca al suo interno, e si possano mettere in campo al suo intorno altre istanze di partecipazione consultive e decisionali.

2)       Non poche amministrazioni locali possono tendere a limitare alla discussione del bilancio i tavoli di contrattazione con i cittadini, puntando sul fatto che esso è una coperta corta, che tende ad incidere sulla distribuzione di un ammontare pressochè bloccato di risorse, e che limitarsi a discutere di esso può anche essere un modo di far passare scelte di minima altrimenti difficili da digerire, mentre il potere della produzione di nuove risorse può essere spostato in altre sfere.

3)       Ci può essere semplicemente una prevalenza della comunicazione su alcuni temi al momento in voga, ed al contempo una predisposizione di osservatori e lettori ad interessarsi che tende a lasciare nell'ombra istanze partecipative complementari che si sviluppano in parallelo ai Bilanci Partecipativi.

Del resto, l'orientamento crescente verso processi di Bilancio Partecipativo trova ragione nel fatto che operare scelte consensuali sui bilanci - che si occupano di distribuzione di risorse per lo più originate dalle imposte pagate dai cittadini - ha al contempo un forte valore simbolico e pratico: gestisce denaro (che è simbolo di concretezza dei risultati sortiti da uno spazio decisionale) e proprio su questo le amministrazioni accettano di aprire parte del loro potere decisionale all'intervento diretto dei cittadini.

Così, se il Bilancio non è l'unico settore dove sia proficuo mettere in campo processi di rinnovamento della gestione in senso partecipativo, esso è certo un ambito strategico, percepito sovente dai cittadini come segnale forte della reale volontà di cambiamento da parte delle istituzioni, e per questo tende a disegnarsi e ad essere percepito come luogo potenziale di primaria importanza per la ricostruzione del rapporto tra cittadini e politica. Spesso - anzi - viene erroneamente come "il" luogo per antonomasia (o, persino, l'unico) di questa riforma, finendo così per assumere quel ruolo totalizzante di catalizzatore del trasformarsi dei meccanismi di assunzione delle scelte locali in senso partecipativo.

Qualunque dei tre i casi sopra individuati si verifichi, è importante che i cittadini e gli osservatori esterni svolgano un ruolo di stimolo e sollecitazione nei confronti della progressiva complessificazione dei processi partecipativi, visto che solo coinvolgendo i cittadini in tutti i momenti decisionali sulle scelte territoriali (dalla creazione di risorse alla loro distribuzione per priorità, dalla discussione dei progetti di dettaglio all'accompagnamento delle fasi realizzative o al controllo della gestione dei servizi) si può impostare un'azione coerente, olistica e coscientemente orientata a durare e produrre ulteriori risultati nel medio e lungo termine (quindi possibilmente sostenibile).

Famiglie di Bilanci Partecipativi

Se ritengo errato parlare di modelli di Bilancio Partecipativo, sarebbe, peraltro, deviante negare che - tra le esperienze finora tentate alle diverse latitudini del pianeta - è almeno possibile riconoscere due grandi famiglie di Bilanci Partecipativi:

a) La prima (che ha preso forma specialmente in città o regioni di Brasile, Perù, Bolivia e di altri Paesi sudamericani) incentra il suo sviluppo su obiettivi di democratizzazione dei poteri istituzionali locali, e prevede margini maggiori di autonomia nella decisione per i cittadini partecipanti ai processi di discussione dei bilanci, con l'obiettivo di rafforzare l'efficacia delle azioni compiute dall'amministrazione e la loro rispondenza ai principali bisogni auto-rilevati dalla cittadinanza.

b) La seconda (che ha preso forma in Nordeuropea e in Nuova Zelanda[7], toccando anche alcuni esempi statunitensi, e oggi va estendendosi a diverse città europee e ad alcune zone africane) tratta la partecipazione in forma maggiormente consultiva, perseguendo primariamente obiettivi di messa in trasparenza e di gestione efficiente delle risorse pubbliche.

Come ha giustamente notato Carsten Herzberg[8] - del resto - sarebbe difficile immaginare una puntuale unità d'intenti, visto che in America Latina i "responsabili principali del cattivo funzionamento della democrazia" sono rappresentati "dal clientelismo" e dalla "povertà" (ed è la lotta contro di essi ad aver permesso nelle esperienze di Bilancio Partecipativo di ottenere "miglioramenti amministrativi, così come un aumento delle entrate ed una più equa distribuzione delle uscite") mentre "in Europa centro-occidentale [ . . . ] tra i problemi indiscussi della nostra democrazia troviamo piuttosto il ristagno della modernizzazione, l'appiattimento politico [sulla delega] e l'individualismo".

Questo fa sì che, mentre le esperienze che rientrano nella prima famiglia di Bilanci Partecipativi mostrano in genere un carattere progressista che "punta in modo prioritario ad una mobilitazione della società civile" e dove "l'empowermentè il fattore decisivo per la salute della democrazia e dei rapporti sociali" e porta al "mutamento del rapporto cittadinanza­-Stato"[9], in molti dei casi che appartengono alla seconda famiglia sembra che la partecipazione civica rimanga limitata al settore della prestazione dei servizi, assumendo così le esperienze un carattere quantomeno statico, se non conservatore. "l cittadini vengono consultati e fanno critiche ai "prodotti" della pubblica amministrazione, più precisamente ai prodotti delle imprese incaricate della loro esecuzione. Lo scopo del governo è che i "prodotti" si adattino alle esigenze dei cittadini, i quali in questo caso svolgono il ruolo di consumatori. Questo è quanto, e la competenza del governo [ . . . ] non viene messa in discussione. I motivi sono semplicemente diversi, essi vertono a legittimare il bilancio e non a rafforzare la società"[10].

Se questa esegesi è realistica attuando una panoramica ampia (e non troppo ravvicinata) delle esperienze di Bilancio Partecipativo attualmente in corso in Sudamerica e in Occidente, un'analisi di maggior dettaglio rivela una situazione in rapido cambiamento, dove sempre più diffuse tendono ad essere - viavia che dentro le reti di cooperazione tra città cresce la conoscenza sulle altrui sperimentazioni - le forme di contaminazione tra percorsi diversi, e sempre più ibridi i risultati intermedi che in questa fase si stanno conseguendo nelle diverse realtà.

Cosicché, nel mezzo del cammino, tendono a manifestarsi nel tempo maggiori unità di sviluppi tra territori locali che hanno compiuto la scelta di un percorso comune - quale il Bilancio Partecipativo - ferme restando le differenze di accenti di partenza all'interno delle due diverse famiglie summenzionate. Ad oggi (prendendo coscienza del fatto che le limitate esperienze europee di Bilancio Partecipativo muovono da poco i primi passi, e non hanno alle spalle studi e valutazioni approfondite sugli effetti che vanno delineando) si potrebbe dire, anzi, che connoti unitariamente molte delle esperienze di Bilancio Partecipativo alle diverse latitudini proprio il progressivo - seppur lento - ridestarsi di un interesse per la politica, e la capacità di attivare percorsi che aiutino a superare l'individualismo, riportando le decisioni in sfere che appartengono al pensare collettivo quando non decisamente improntato a concezioni solidaristiche stimolate dal dibattito vis-a-vis tra cittadini.

È per questa via che - in corso d'opera - alcuni accenti originariamente diversi hanno teso a stemperarsi, ed anche alcune esperienze di Bilancio Partecipativo nate in seno alla seconda famiglia summenzionata, nel tempo - una volta iniziati a coinvolgere i cittadini nell'assunzione di decisioni per loro importanti - hanno visto il loro nodo di significato spostarsi dall'efficienza della macchina amministrativa al tema della “ri-democratizzazione della democrazia”, ovvero alla ricostruzione di un nuovo rapporto di fiducia tra cittadini e istituzioni, svuotatosi progressivamente nel tempo. Oggi - anche in alcune città occidentali che lo praticano in forma leggera[11] - il Bilancio Partecipativo tende a porsi come luogo di riequilibrio delle voci interne ai territori, specie di quelle dei cittadini tradizionalmente emarginati: pertanto cercano di coinvolgere con forme di discriminazione positiva categorie di abitanti non in possesso di diritti politici formali (ad esempio i minorenni e gli stranieri). Ad esempio, nella tedesca Vlotho- riproducendo in forma più tenue ciò che accade nella brasiliana Barra Mansa[12] - l'Amministrazione ha scelto un target insieme a cui condividere e assumere decisioni sul bilancio: gli studenti delle scuole superiori nella fascia scolare pre-voto.

È ovvio, che queste trasformazioni non si producono con uniformità ne di tempi ne di intensità, ma si può notare come sia proprio l'interazione tra attori diversi (cittadini comuni, organizzazioni strutturate della società civile e istituzioni locali) a stimolarne la comparsa, attraverso una redistribuzione delle responsabilità decisionali, dei diritti e dei doveri. Così, mentre alcune tra le più note esperienze di Bilancio Partecipativo brasiliane puntano tout court a rinnovare il ruolo delle amministrazioni, che cedono spazi decisionali e solo posteriormente esigono dagli abitanti il compimento dei loro doveri di cittadinanza, altre esperienze contano molto di più sullo scambio sociale. Ad esempio, in alcuni centri boliviani in cambio di un'allocazione di fondi ad un certo quartiere è richiesta una contropartita in termini di cessione di ore di lavoro comunitario gratuito, mentre a Vila EI Savador, città nata come baraccopoli nei pressi di Lima, tra i tre criteri per scegliere come assegnare i fondi municipali alle diverse aree urbane vi è una correlazione diretta tra concessioni e livelli di risposta alla tassazione nei diversi distretti[13], a sottolineare l'indispensabile con testualità dello scambio tra cittadini e istituzioni per poter attuare forme di co-gestione del territorio.

L'esotismo come pretesto per l'inazione

Proprio il tema della cogestione è da tempo al centro di un forte dibattito - soprattutto all'interno delle forze politiche della sinistra - essendo assunto da alcuni critici non come una forma di confronto paritario tra società istituente e società istituita, ma bensì come una forma di cooptazione che mette gli abitanti in posizione di subalternità, costringendoli a scegliere spesso tra opzioni bloccate e rendendoli un anello della catena delle sussidiarietà, così legittimando la parziale deresponsabilizzazione di chi è stato delegato a governare attraverso i meccanismo elettorale democratici.

Herzberg (2002, pag. 115), osservando a proposito delle città tedesche di Monchweiler, Blumenberg, ecc. che i loro Bilanci Partecipativi "sono fino ad oggi puramente consultivi", riferisce che addirittura "in un prospetto d'accompagnamento del Bilancio Partecipativo di Rheinstetten vengono in primo luogo interrogati i cittadini sulle voci di spesa in cui intravedono possibilità di risparmio, e più precisamente sui servizi ai quali potrebbero rinunciare; per contro, solo alla fine vengono poste domande riguardo agli investimenti. Un tale modo di procedere comporta il sospetto che i cittadini vengano consultati solamente per la legittimazione dei tagli". L 'osservazione - tutt'altro che peregrina- ben si inserisce in un intenso dibattito politico, che trova oggi il suo nodo principale nel tema del livello di potere decisionale concesso dalle Amministrazioni ai propri concittadini dentro i processi di Bilancio Partecipativo. Purtroppo, si deve riconoscere che i concreti esempi esistenti di Bilancio Partecipativo - costituendo un ventaglio variegato di formule differenti di messa in opera che non attingono tutte alla stessa matrice d'ispirazione, non sempre riescono ad oltrepassare le prime due categorie della Scala della partecipazione cittadina costruita negli anni Sessanta da Sherry Arnstein[14] per individuare i principali livelli di discorso a cui ricondurre le accezioni del termine generalista di partecipazione: la non-partecipazione (che includerebbe la manipolazione e la partecipazione terapeutica), la pseudo-partecipazione o tokenism (cioè le forme dia logiche a bassa intensità, tra cui l'informazione dei cittadini e la consultazione) e la cessione di potere reale ai cittadini (che spazierebbe dalla delega di potere al controllo popolare). Infatti, pur contenendo talora germi compressi degli ultimi due gradini, molte delle esperienze di Bilancio Partecipativo (specie nei contesti occidentali avanzati) tendono ancora a riassorbire la promozione di forme di partecipazione della cittadinanza alle scelte territoriali in un quadro concettuale impostato sull'asimmetria tra cessione di poteri e crescita delle responsabilità che caratterizza i diversi gradini di messa in opera del principio di sussidiarietà.

E’ Importante però sottolineare che, a prescindere dalle differenze di accento, ruolo e strutturazione dei momenti partecipativi, i diversi tipi di Bilancio Partecipativo messi in atto alle diverse latitudini collocano il proprio intervento a monte dei momenti decisionali per legge riservati alla sottoscrizione delle scelte da parte dei Consigli Comunali (Circoscrizionali, Provinciali, Regionali, ecc.), sui quali la cittadinanza è chiamata ad esercitare pressioni e controllo perché le indicazioni fornite dai cittadini non vengano disattese con troppa facilità - e senza spiegazioni confacenti ­dai rappresentanti eletti.

Questo significa che, sia laddove ai cittadini è attribuito un peso decisionale maggiore che laddove i processi hanno più a che vedere con la mera informazione capillare e trasparente sull'articolazione dei bilanci e la semplice consultazione degli abitanti da parte delle Amministrazioni locali, esiste tra i diversi contesti una sostanziale somiglianza del quadro normativo/istituzionale di partenza. Ad esempio, in Brasile (Stato Federale dove gli enti locali godono di margini di autonomia un po' maggiori che in Italia, ad esempio per quanto attiene la possibilità di approvare in autonomia i propri strumenti regolatori urbanistici), il Sindaco è eletto direttamente con sistema maggioritario, le leggi nazionali prevedono che il bilancio comunale sia proposto dalla Giunta e approvato dal Consiglio Comunale, e le voci di articolazione del bilancio sono simili alle nostre. È vero, certo, che esiste un quadro socioculturale diverso dal nostro, ma I"'esotismo" sbandierato da chi - adducendo quadri istituzionali diversissimi - vuole negare emulabilità in contesto europeo allo strumento del Bilancio Partecipativo sperimentato in Sudamerica nelle sue forme più coraggiose e radicali, è meramente strumentale al soffocamento di progetti che riscuotono un sempre maggior successo nei movimenti popolari e nei più sensibili rappresentanti istituzionali. Ovvero è strumentale alla demonizzazione di quanto appare nuovo (poco importa se ha i caratteri del riformista o del rivoluzionario...), cioè alla conservazione e a quegli atteggiamenti di rispetto simulato per le istituzioni formali che usa una tantum assemblee e referendum consultivi, per riconfermare un modo supponente ed autoriferito di concepire la politica, che nel suo quotidiano accetta al massimo tavoli asimmetrici di contrattazione con pochi attori, e volutamente diffonde una confusione terminologica estremamente dannosa tra i concetti di partecipazione, di consultazione e di concertazione.

Ciò che più manca nei contesti europei (in prima linea quello italiano) per sperimentare forme di Bilancio Partecipativo coraggiose, è forse la sinergia tra bisogno e creatività che ha dato impulso alle esperienze più interessanti in Brasile come in Perù. Per il resto, anche laggiù è stato l'atteggiamento politico di coerenza perseverante nei confronti dei processi attivati a supportare le esperienze più significative di Bilancio Partecipativo e a far passare il peso delle scelte compiute dai cittadini da un livello meramente consultivo ad uno decisionale. Perché solo riportando caparbiamente ogni scelta territoriale agli abitanti dentro il Bilancio Partecipativo, cioè ad un meccanismo che in virtù di ciò ha assunto un ruolo decisionale che formalmente non avrebbe avuto (perché nessuna legge ne prevedeva l'esistenza ne tanto meno il funzionamento), lo stato del Rio Grande do Sul e le città di San Paolo, Belem, Porto Alegre, Belo Horizonte ecc. sono giunte a compiere scelte di successo e a costruire la fama del Bilancio Partecipativo. E se ora il Bilancio Partecipativo è uno strumento previsto dal capitolo sulla Riforma Urbana della costituzione brasiliana, lo si deve al coraggio sperimentatore di alcune amministrazioni che dal settembre 2001 (con la Legge detta Statuto delle Città) è stato riconosciuto a livello nazionale, ed offre ora nuovi strumenti di azione locale contestualizzata anche ad amministratori più pavidi o, semplicemente, più isolati nelle loro maggioranze e nel proprio tessuto sociale. L'insegnamento che da queste vicende viene a noi - culture occidentali più formaliste - è che si possono concepire e sperimentare strumenti di riforma delle politiche locali semplicemente operando creativamente (purchè sorretti da una forte volontà politica) in quel vasto ed inesplorato campo dell'interpretazione normativa che giace tra ciò che, nei propri contesti di riferimento, è dettagliatamente normato nel suo funzionamento e ciò che è esplicitamente vietato dalle Leggi. Un campo che per viltà o per semplice pigrizia, raramente si tende ad esplorato, ma che è stato finora il terreno fecondo proprio della nascita dei più riusciti e coraggiosi esperimenti di Bilancio Partecipativo.